Naissance et évolution de la SDN
En dépit de sa création dans un cadre historique particulier, la Société des Nations réussit momentanément l’instauration d’un système de sécurité collective, toutefois elle a été discréditée par ses faiblesses, ébranlées par la partialité de sa conception de la sécurité et trahie par l’inefficacité de ses mécanismes.
Créée pour maintenir la paix et la sécurité dans le monde, la SDN s’est dotée de mécanismes lui permettant d’intervenir dans plusieurs différends.
Fondée sur l’égalité des Etats membres, la SDN est la première organisation à vocation universelle et à compétence générale.En effet, l’idée de créer une organisation afin de trouver des solutions aux différends est ancienne. La conférence de la Haye de 1899 avais mis en place une cour permanente d’arbitrage, dont les compétences restent limitées puisque les Etats sont libres d’avoir recours ou non à sa compétence. Puis, au lendemain de la guerre, les dirigeants de la coalition victorieuse ont l’idée que la paix et le bonheur de l’humanité peuvent être assurés par le biais d’une organisation internationale qui rassemblerait tous les Etats acceptant de faire prévaloir les règles du droit internationale. Cette même organisation devrait soumettre les éventuels différends entre les Etats membres à un organisme compétent afin de les pousser à renoncer une fois pour toutes à la force comme moyen d’obtenir satisfaction. Ainsi, l’expression de la notion de << Société des Nations >> apparaît dans le préambule de la convention adoptée par la deuxième conférence de la paix à la Haye en 1907, où elle
n’a alors qu’une signification morale : elle sert surtout à affirmer une solidarité informelle entre les Etats civilisées. Et ce n’est qu’en 1910 qu’elle prend un sens politique et juridique en Europe. Pour fonder cette idée, deux courant ont pris naissance, l’un en France et l’autre en Angleterre.
En France, avait été créée une commission ministérielle chargée d’élaborer un projet de pacte pour une future Société des Nations. Cet organisme était dominé par la personnalité de son président, Léon BOURGEOIS (1) qui s’était appliqué dés cette date à construire une morale internationale sur La base de la solidarité . Les Etats comme les individus, estimait-il, sont liés entre eux par les liens de l’intérêt mutuel, par la réciprocité des droits et des devoirs. C’est cette solidarité qui devrait être organisée par un ensemble de règles juridiques , une sorte de « code des Nations » propre à réduire, ou mieux à éliminer l’usage de la violence entre les entités nationales. Tels étaient les principes que Bourgeois avait formulé dans les ouvrages : Solidarité en 1896 et pour une Société des Nations en 1910. Au printemps 1918, il avait fondé l’Association française pour la Société des Nations qui rassemblait des hommes de sensibilités diverses, de l’archevêque de Paris au secrétaire générale de la Confédération générale des travailleurs (CGT). Un projet de constitution internationale, préparé sous son égide, fût adopté par le ministre Clemenceau le 8 juin
(1): Grand juriste, premier homme politique radical parvenu à la présidence du conseil en 1895,
plusieurs fois ministre et premier délégué de la France aux deux conférences de la Hayes ( en 1899 et 1907).
1918. Son objectif était de prévenir et de réprimer les conflits dans le globe et particulièrement en Europe. Pour cela on envisageait de mettre sur pied une armée internationale, composée de contingents donnés par chaque Etat signataire et on prévoyait d'appliquer des sanctions militaires à l'encontre de tout pays coupable d’agression contre un membre de la communauté internationale.
En Grande-Bretagne, le mouvement pour la constitution d’une ligue des Nations s’était constitué un peu plus tard. Mais, il avais ensuite progressé très vite en s'appuyant sur un fort courant d’opinion. En 1918 , la " League of Nation " : Union rassemblant plus de 300 000 adhérents. Elle était présidée par Lord Robert Cecil (2). C’est à lui , et au Général Smuts (3), que Lloyd George confia la mission de préparer la mise en place d’une organisation internationale destinée à assurer, après la cessation des hostilités, le maintien de la paix et le respect du droit international. Une ébauche de constitution internationale fut ainsi préparée et allait servir de base de discussion au comité gouvernemental .
A la différence du plan français, le projet britannique, qui était prêt en mars 1918 et fut aussitôt communiqué au président des Etats - Unis Wilson , n’impliquait pas une organisation rigide et se refusait d'envisager le recours à la force pour faire prévaloir le droit. C’est un principe que devait reprendre le président américain. Certes , ce dernier entendait bien que la future Société des Nations fut en mesure d’imposer des obligations étendues aux Etats membres. Mais, il ne pouvait s’agir pour lui que d’obligations morales susceptibles, pensait-il, de s’imposer par leur rayonnement. Ainsi, c’est à une formule de compromis, au demeurant plus proche des thèses anglo-saxonnes que celle des concepteurs français, que s’arrêtera la commission de la conférence de la paix qui va élaborer le pacte de la Société des Nations à partir du 3 février 1919.
Enfin, l’impulsion décisive pour faire naître cette organisation émane de Wilson. Le 14 éme point de son message au congrès, le 18 janvier, prévoit la création d’une association générale des Nations garantissant l’indépendance et l’intégrité territoriale aux petits comme aux grands. En plus, Il est décidé qu’il n’y aurait pas de force internationale permanente , pas d’automaticité des sanctions militaires, pas d’institution de contrôle efficace, néanmoins, le principe du recours à la force n’est pas exclu (article 16 ). A la conférence de paix, l’obstination de Wilson permet de faire adopter à l’unanimité, le 28 avril, un texte qui va devenir le pacte des Nations. Il est décidé d’incorporer ce pacte à tous les traités de paix notamment le traité de Versailles . L’année 1920, voit naître les institutions de la Société des Nations: la première réunion du conseil le 16 janvier à Paris, première réunion à Genève entre le 15 novembre et le 18 décembre.
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| Naissance et évolution de la société des nations |
(3) : ministre de la guerre du gouvernement sud-africain
Structures de l'organisation :
Par ailleurs, fondée sur l’égalité des Etats membre et le caractère volontaire de leur appartenance, la Société des Nations comprend trois organes principaux : le Conseil, une assemblée et le secrétariat permanent.
Le Conseil de la S.D.N.
Les rédacteurs du Pacte avaient prévu que le conseil, organe restreint, comprendrait
( article 4) :
- 5 membres permanents ( Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie et Japon ) ; les Etats – Unis n'ont pas ratifiés le pacte de la SDN et n'ont jamais fait parti du conseil.
- 4 membres élus par l’Assemblée ( qui furent, au départ, la Belgique, le Brésil, l’Espagne et la Grèce ).
Par la suite, le nombre de membres élus au conseil a été progressivement accru (6 en 1922, 9 en 1926 et 11 en 1936). L’équilibre initialement prévu par les rédacteurs du pacte était donc favorable aux membres permanents, donc aux grandes puissances, qui devaient être majoritaires. Mais, la réalité à été fort différente. Quand à la procédure de prise de décision, elle avait pour base le principe de l’égalité des Etats ( chaque membre du conseil disposait d’une seule voix). Ainsi , le fait que des sièges permanents aient été réservés aux grandes puissances ne leur apportait pas de pouvoirs substantiels. Dès lors que ces dernières ne disposaient pas d’un vote prépondérant ni d’un droit exclusif de vote et que les événements les ont, du fait de la défection des Etats-Unis, privées de la supériorité numérique prévue a leur profit par le pacte.
Présidé à tour de rôle, par les représentants des divers Etats membres, le Conseil tenait trois ou quatre sessions par an et souvent plusieurs sessions supplémentaires. Les résolutions étaient , en principe, votées à l’unanimité, sauf quelques exceptions limitées (les questions de simple procédure et l’hypothèse de litiges auxquels des membres du Conseil faisaient parties: dans ce cas, leur vote n’était pas compté ). L’exigence de l’unanimité donnait ainsi, à tous les membres du conseil, individuellement et sans contrôle, un pouvoir de blocage .
De plus, les attributions du Conseil de la Société des Nations avaient une portée très générale et lui étaient conférées soit à titre exclusif ( notamment les questions relatives au désarmement, au contrôle du régime des mandats et à l’application des traités de paix) , soit conjointement ou parallèlement avec l’Assemblée, aux termes du Pacte ( article 4§4), « le Conseil connaît de toute question rentrant dans la sphère d’activité de la Société ou affectant la paix du monde ». Mais le rôle imparti au Conseil par les textes ne lui conférait pas de prééminence véritable par rapport à l’Assemblée.
L’assemblée de la S.D.N. :
Organe plénier de la Société des Nations (article3), l’assemblée comprenait des représentants de tous les Etats qui disposait d’une voix, comme au conseil. Il tenait une session ordinaire par an, au mois de septembre, et pouvait tenir des sessions extraordinaires si les circonstances l’exigent. Statuant sur le rapport de plusieurs grandes commissions, spécialisées pour les question financières, politiques, sociales et juridiques notamment, l’assemblée était l’organe délibérant de la Société des Nations. Les résolution, les recommandations et les décisions dépourvues de caractère obligatoire, étaient normalement votées à l’unanimité, exception faite de certaines questions bien déterminées telles l’admission de nouveaux membre, l’élection des juges de la Cour permanente de Justice internationale et, en générale, les questions de procédure.
Sa compétence avait une portée générale et comportait des attributions exercées en commun ou parallèlement avec le conseil. D'autres questions de caractère exclusif, telles que l’admission de nouveaux membres (à la majorité des deux tiers) ou l’élection des membre non permanents du Conseil ou encore le vote du budget de l’Organisation relevaient ausii de sa compétence.
Le Secrétariat permanent:
Aux termes de l’article 2 du Pacte, le « Secrétariat permanent » assiste les deux organes précédemment cités. C’est , comme son nom l’indique, l’élément stable de la Société des Nations., puisqu’il fonctionne sans interruption et dispose de son propre personnel. Ce dernier, bénéficiant d’immunité et échappant à l’autorité des Etats, est recruté selon une répartition géographique qui a d’ailleurs posé bien des problèmes (pendant la période de plus grande activité, il y a eu plus de six cents fonctionnaires internationaux ressortissants de quelques 50 Etats membres). Le Secrétariat est placé sous l’autorité d’un secrétaire générale (article6), désigné par le Conseil dont le vote est ensuite approuvé par L’assemblée statuant à la majorité. Son rôle a été conçu comme ayant un caractère non pas politique mais administratif. L’attitude des titulaires de cette fonction n’a fait qu’accentuer ce rôle: agent d’exécution, haut fonctionnaire et en aucune manière personnalité ayant un rôle politique propre , aucun des secrétaires généraux n’a été un homme d’Etat .
En plus, le Secrétaire général de la Société des nations (3), qui est assisté d’un secrétaire générale adjoint et de trois sous-secrétaires généraux, a toujours exercé des fonctions techniques et administratives, telles que la direction du Secrétariat, la coordination, le secrétariat des organes de la Société , l'exécution des décisions, la représentation de l’organisation, la liaison avec les Etats membres et l' enregistrement des traités.
Les organes subsidiaires et organismes auxiliaires de la société des nations:
De nombreux organes de portée diverse, ont été créés au cours des années par des décisions de la Société des Nations, plaçant ces organismes dans des situations de dépendance plus ou moins étroite à son égard.
Peuvent être qualifiés d’organes subsidiaire:* Le Tribunal administratif de la S.D.N., créé en 1927 par l’assemblée et compétent pour connaître des recours des fonctionnaires contre l’organisation. Une décision de 1931 a maintenu ce tribunal dont la compétence a été étendue à d’autres organismes, les recours étant ouverts notamment aux fonctionnaires de l'organisation internationale du travail (O.I .T).
* La Commission des mandats : commission permanente à laquelle était confié le contrôle du régime des mandats, était aussi un organe subsidiaire de l’Assemblée de la S.D.N.
Nombre d’autres organismes, que l’on peut qualifier d’auxiliaires, dont certains ont acquis une large autonomie de fonctionnement et témoignent des accomplis pour développer la coopération internationale sous l’égide de la S.D.N., ont été créés par la suite : soit sous la forme de « commissions techniques » (Commission consultative des question sociales, 1922 ; Commissions de l’Opium, 1920, 1925 et 1931 ; Comité économique consultatif.1928) ; soit par des résolutions de l’assemblée de la S.D.N., sous la forme « d’organisation des Communications et du Transit en 1921 ; organisations économique et financière et Organisation internationale d’ hygiène en 1923 ; Organisation internationale de coopération intellectuelle en 1931).
(3) Le premier Secrétaire générale a été désigné, cependant, dans une annexe au Pacte lui-même, il s’agissait d’un haut fonctionnaire britannique, Sir Eric Drummond, demeuré en fonctions jusqu’en 1932. Il a été remplacé par un diplomate Français , Joseph Avenol, resté à ce poste jusqu’en 1940, le Secrétaire générale adjoint lui succédant alors à titre intérimaire, jusqu’à la dissolution de la Société, le 19 avril 1946.
En outre, divers organismes autonomes ont été créés à l’initiative notamment des Etats qui ont été placés sous l’autorité de la S.D.N en application de l’article 24 du pacte. Ce sont notamment l’Institut international de coopération intellectuelle (créé à Paris en 1925), l’Institut pour l’unification du droit privé ou l’office international pour les réfugiés. Dans la plupart des cas, Ces organismes se présentent sous des formes diverses (organe subsidiaires ou organisme autonomes)
Fonctionnement de la Société des Nations :
En plus de sa compétence politique, la SDN représente une nouvelle étape dans l’évolution du droit international.
En effet, les membres de l’organisation , ainsi créée sous le nom de Société des Nations, sont classés en plusieurs catégories, que l’on distingue selon le moment et les modalités de leur entrée dans l’organisation. Cette distinction n’a, cependant, aucune conséquence sur le statut de ces Etats en tant que membres de la S.D.N. Faisant parties au pacte, ils ont tous les mêmes droits et les mêmes obligations.
De plus, les membres originaires sont énumérés, en annexe au traité de Versailles, dans une liste qui désigne les Etats qui ont vocation à cette qualité. Ce sont les 32 Etats alliés et associés qui, pendant le premier conflit mondial, ont été en guerre contre les Empires centraux. Toutefois, leur appartenance à la S.D.N résulte pour chacun de la signature et de la ratification du traité de Versailles, dont le pacte fait partie. Les Etats-Unis ne l’ont jamais ratifié et n’ont donc jamais été partie au pacte ni membre de la S.D.N.
Par ailleurs, Des Etats ont été, dès le début, invités à adhérer au pacte : ce sont 13 Etats restés neutres pendant la guerre parmi lequel figure la Suisse ( siège de l’organisation). En fait, elle n’adhérera que lorsque, par la déclaration de Londres du 13 février 1920, le conseil aura expressément reconnu sa neutralité perpétuelle et l’aura dispensée de toute participation à d’éventuelles sanctions militaires (article 16 du Pacte).
Ensuite, les membres admis sont tous ceux qui sont devenus des membres de l’organisation en application de la procédure prévue par l’article 2§1 du pacte. Bien que signataires du traité, les Etats ex-ennemis ont dû se soumettre à la procédure d’admission. Ainsi, l’Allemagne n’est entrée à la S.D.N. qu’en 1926. L’admission est possible pour tout Etat indépendant offrant des garanties effectives d'une sincère intention pour observer ses engagements, et ce par un vote de l’assemblée à la majorité des deux tiers. Au total, 20 Etats sont devenus membres de la S.D.N. par cette procédure entre 1919 et 1939.
Par ailleurs, la perte de la qualité de membre de la S.D.N. est prévue dans deux hypothèses : l’exclusion et le retrait. En effet : l’exclusion, établie par l’article 16 § 3 du pacte, résulte d’une décision prise par l’Organisation à l’encontre d’un membre . Cette sanction n’a été mise en œuvre qu’une seul fois : en 1939 contre l’U.R.S.S. lors de l’agression contre la Finlande (ce qui paraît contestable, dans la mesure ou, en 1935, lors de l’agression italienne contre l’Ethiopie, cette sanction contre un Etat membre coupable « de la violation d’un des engagements résultant de pacte » n’avais pas été appliquée). Alors que le retrait d’un Etat membre reste possible, aux termes de l’article 1 §3, à la seul condition qu’il ait rempli ses obligations et donné un préavis de deux ans.
Age d'or de l'organisation de la société des nations:
Enfin, facilitant la détente franco-allemand, la Société des Nations prend une dimension sans cesse grandissante.
En effet, l'organisation a fait progresser la pratique des conférences internationales et de la négociation. Les grands dirigeants européens font le déplacement de Genève, s’y rencontrent, surtout dans les années 20 : Herriot et Briand pour la France, Stresemann pour l’Allemagne, Mac Donald pour le Royaume-Uni. La diplomatie paraît plus ouverte, plus transparente et moins secrète. La Société des Nations permet l’affirmation d’un nouveau type de diplomates : les fonctionnaires internationaux, qui travaillent à son service ( 120 en 1919, 700 en 1931), ainsi Monnet, secrétaire général adjoint de la SDN entre 1919 et 1923. Le siège de la S.D.N. devient le lieu de rencontre obligatoire des responsables des Affaires étrangères . Cette nouvelle capitale mondiale de la diplomatie devient tous les ans, lors des sessions de septembre de l’assemblée , un grand théâtre cosmopolite si bien férocement décrit par Albert Cohen dans son roman Belle du Seigneur " Avec sur scène, sa ronde d’ambassadeurs, de ministres et de délégués, avec son parterre de journalistes et de photographes, ses intrigues de coulisse et de salon, sa pléiade de spectateurs, de quémandeurs, écrivains, artistes, hommes d’affaires et femmes du monde de tous les pays ".
En plus, des actions efficaces sur le plan financier se sont opérées. Grâce à la Société des Nations, l’Europe est stabilisée par le dollar 1924-1929. La diplomatie secrète semble céder le pas à la diplomatie ouverte et aux conférences de presse. L’esprit de Genève, l’idéal de paix et la foi en la coopération internationale gagnent les responsables des grands pays et des petits Etats. C’est elle qui, en 1922, sauve la faillite de l’autriche, qui était rongée par l’hyper-inflation : un grand emprunt international permet, avec la création d’une nouvelle monnaie (le schilling) de stabiliser la situation financière du pays.
L’organisation internationale a également une grande ambition économique. Tous ceux qui y ont fait foi, sont persuadés que la prospérité mondiale et l’intensification des échanges constituent les meilleurs garants de la paix. Et que les entraves au commerce international et les protectionnismes sont au contraire des facteurs de tension . A la demande du délégué de la France, Louis Loucheur, la S.D.N. organise en mai 1927 à Genève une grande conférence économique pour étudier ces problèmes. La conjoncture est favorable, puisque la plupart des monnaies sont maintenant stabilisées. Cinquante pays sont représentés, dont les Etats- Unis et l’Union soviétique. Le rapporteur générale, le Belge Theunis, présente des vues qui préfigurent les considérations développées dans les conférences internationales d’après 1945. Va-t-on enfin entrer dans la tendance dominante du second vingtième siècle : le libéralisme économique et l’économie de marché ?
Par ailleurs, elle a mené certains arbitrages avec réussite : partage de la haute- Silésie en 1921 entre Pologne et Allemagne, prévention d’une guerre Gréco bulgare en 1925. La SDN a aussi accompli honorablement la mission d’administration de la Sarre que lui avait confiée pour quinze ans le traité de Versailles.
D'autre part, la S.D.N. lance également des opérations de grande envergure, où elle tente d’impliquer les deux grandes puissances non membres de l’organisation, les Etats-Unis et l’U.R.S.S. En décembre 1925, elle crée la Commission de préparation du désarmement à la laquelle Américains et Soviétiques acceptent de participer. Le rôle de cet organisme est de dresser un projet de convention devant servir aux discussions d’une future conférence du désarmement.
Du reste, la SDN a donné naissance à certains organisme qui ont été par la suite affiliés à l’ONU tels que la Cour Internationale de Justice de la Haye, le Bureau International du Travail (BIT), l’Organisation Internationale du Travail, le Haut-commissariat pour les réfugiés ainsi que le Centre international de coopération intellectuelle, qui annonce l’UNESCO.
Enfin, la SDN a donné pendant les années 20 un environnement favorable pour avoir une stabilité politique. L’heure est donc à la paix, fondée sur la sécurité collective et le progrès. En plus, la dynamique de la paix repose sur le rapprochement franco-allemand concrétisé, sous l'égide de l'organisation, par le pacte de Locarno d’octobre 1925. La reconnaissance mutuelle des frontières occidentales de l’Allemagne, garanties par l’Angleterre et l’Italie, consolide la sécurité de la France et de la Belgique, puisque Berlin accepte, librement cette fois, les clauses des traités. Ainsi, cette dernière est admise à la Société des Nations où elle obtient le siège du membre permanent du Conseil et se place du jour au lendemain sur un pied d’égalité avec le Royaume-Uni, la France, L’Italie et le Japon. L’événement est salué à Genève par l'ensemble des membres, ses principaux artisans, et en particulier par la fameuse citation de Briand : « Arrière les fusils, les mitrailleuses, les canons !Place à la conciliation, à L’arbitrage et à la paix ! ».